[칼럼] 

이른바 ‘공원일몰제’시행을 앞두고 공원의 확충과 도시계획 사업의 재정 난항이 예상되고 있는 가운데, 이에 대한 해결방안을 찾느라 지자체마다 골머리를 앓고 있다. 도시공원은 도시 안에서 쾌적한 자연 환경을 제공하고 시민들의 삶의 질을 향상시키며, 도시 공간을 형성하는 중요한 공간이다. 근현대 도시화 과정을 거치면서 자연환경은 훼손되었고, 인구가 급증하는 공간 안에서 자연을 대체하는 역할을 공원이 해왔다. 또한 여가생활과 환경문제에 대한 시민들의 관심이 점차 높아지면서 공원 및 녹지의 확충은 오늘날 도시환경의 중요한 과제가 되었다.

그러나 현재 조성이 결정되어 있는 도시공원 중 상당수가 장기간 미집행 상태를 유지하고 있어 사회적 문제가 되고 있다. 전국에 조성이 결정된 공원의 면적은 1,005㎢(1인당 21.8㎡)이나 실제 조성된 면적은 404㎢(1인당 8.3㎡)로 실제 집행된 공원은 절반에 미치지 못하고 있다. 미집행 상태로 있는 공원 중 10년 이상이 경과한 공원의 면적은 601㎢로 전체 미집행 공원의 60% 이상을 차지한다.

이러한 도시공원 조성의 장기미집행 현상은 토지이용의 비효율성과 도시미관의 저해 등을 불러오며, 또한 해당 토지소유자에게 사유재산권 행사에 제한을 주므로 그에 대한 금전적 피해 역시 불가피하다. 따라서 장기미집행 공원의 해소 과정에서 공공의 이익과 개인의 권리 두 사안이 적절한 조화를 이루어야 할 것이다.

정부는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 의하여 도시계획시설 결정일로부터 20년 경과시까지 사업이 시행되지 않을 경우, 그 다음날부터 효력이 상실되는 ‘도시계획시설 자동실효제’를 2020년 7월부터 본격적으로 실행하게 된다. 또한 ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣에 따라 도시공원은 다른 도시계획시설과는 별도로, 결정고시일로부터 10년 경과 시 그 효력을 상실하게 된다.

도시공원을 비롯한 도시계획시설의 미집행 현상이 장기간 나타날 경우, 개인의 권리와 공공의 이익이 상충하는 결과를 낳게 된다. 또한 사유재산권 행사의 제한으로 이어져 재산권이 국민의 기본권 중 하나로서 인정되지만, 공공의 필요에 의하여 또는 각종 계획에 의하여 제한을 받을 수 있는 점과 공원용지로 지정되면 해당토지에 대한 부동산으로서의 가치가 떨어지기 때문에 가격이 급격히 하락하게 되고 거래도 활성화되지 못하며 공원용지를 담보로 은행대출도 받기 어려운 상황이 벌어지고 있다 때문에 장기미집행 도시공원은 그 기능을 발휘하지 못한 채로 방치되고 있거나, 인근주민들 또는 행정관청에 의한 무질서한 불법 공원시설 설치로 도시공원의 지정이 오히려 도시경관과 미관을 해칠 수 있다.

헌법재판소는 1999년 헌법불합치결정을 통해 도시계획시설로 재산상 손실이 발생하는 경우 토지소유자의 재산권을 두텁게 보호해야 한다는 입장을 보여주었다. 그러나 국민의 재산권이 두텁게 보호된다는 것은 동시에 공익이 일정 수준 감소한다는 것을 의미한다. 헌법재판소가 결정한 대로 토지소유자에게 손실보상을 해주거나 토지소유자가 매수청구권을 행사하게 되면 행정청은 도시계획시설로 묶은 토지를 해제하는 방법을 취하게 될 것이다. 지방자치단체는 미집행 도시계획시설의 재원부족으로 매수청구에 대응이 곤란한 실정이다. 매수하기로 결정하였으나 2년 이내에 매수하지 못할 경우에는 건축을 허가하게 되므로 도시계획시설의 부지는 난개발을 초래하게 될 것이다.

지역주민의 의견수렴이나 정확한 현장조사가 이루어지지 않은 상태에서 탁상 행정으로 불합리하게 결정된 공원지정이나 공원조성계획을 수립 할 경우 행정기관이 미흡하게 조치하고 장기간 방치함으로써 행정에 대한 시민들의 민원을 야기하고 특히 장기미집행 도시계획시설의 토지소유자들의 민원에 대하여 행정기관이 소극적인 대처를 지속하는 경우에 행정에 대한 불신감은 증폭 될 것으로 생각된다.

해외사례 중 미국의 도시계획시설 관리방식을 참고하여 적용하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다 사업진행계획의 사전수립과 자본증진 프로그램의 도입, 역 수용소송으로 구분할 수 있다. 먼저 사업집행계획은 사전에 수립되어 지방의회에서 결정되므로 예산이 사전에 확보되어 있어 미집행시설이 발생할 여지가 적다. 또한 미국의 도시정부들은 대체로 자본증진 프로그램(Capital Improvement Program)을 가지고 있기 때문에 도시계획 및 개발 사업이 장기미집행 되는 경우는 별로 없다. 

매수청구와 관련해서는 역 수행소송(InverseCondemnation Action)이 있는데, 이는 정부의 공용 수용권 행사가 없다고 하더라도 정부규제에 의한 토지는 사실상 수용된 것과 마찬가지이므로 토지소유자는 재산가치의 회복을 위해 정부에 대항하는 매수를 요구하는 소송을 제기할 수 있도록 하고 있다. 지방자치단체는 공동시설용지 등 개발 사업에 필요한 토지를 장래의 수요에 대비해 사전에 매입할 수 있으며 장래의 공적 수요에 대비해 토지를 매입하여 유보해 두는 토지은행 제도를 활용하여 유보 토지를 필요시 공급함으로써 개발 시기, 대상지역, 규모 등을 적절히 조절 할 수 있다.

장기미집행 도시공원과 관련해 중앙정부의 행정 방치 상태는 지방 정부의 행복 추구권을 송두리째 져버리는 행위라고 생각한다. 지자체마다 보상금액을 증액하고, 지방채 발행을 하기 위한 노력을 하고 있는데 중앙정부가 손 놓고 있는 것에 매우 안타까움을 금할 길이 없다. 전국 지자체 모두가 장기 미집행 도시공원 해소 불능 상태에 빠져있는 현실에서 장기미집행 도시공원의 해소를 위하여, 중앙정부와 자자체는 빠른 해답을 제시하여야 할 것이다.